Újabb Sólyom-jelölt vérzett el: az Országgyűlés nem választotta meg Havasiné Orbán Máriát a Legfelsőbb Bíróság elnökévé. Jó ideje tart már a kötélhúzás az elnök és az Országgyűlés (a parlamenti pártok) között: az elnök rendre nem konzultál a pártokkal, mielőtt jelölne valakit (LB-elnököt, ombudsmant, legfőbb ügyészt), az Országgyűlés pedig általában nem választja meg a jelöltet. A helyzet kínos: nyár óta nincs elnöke a Legfelsőbb Bíróságnak. Praktikusan, pusztán igazgatási szempontból nézve persze nincs olyan nagy baj, hiszen az ügyek többségét az erős hatáskörökkel felruházott megyei bírósági elnökök viszik. Azonban mégiscsak egy alkotmányos szervről van szó, amelynek kell hogy legyen elnöke. Éppen ezért érdemes megvizsgálni, hogy mi áll az elnöki gyakorlat hátterében, igazolható-e alkotmányjogi érvekkel.

Nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy Sólyom egy majdnem 20 éves hagyományt rúgott fel a konzultációk mellőzésével. Elődei rendszerint kikérték a pártok véleményét, jelöltjeiket az Országgyűlés szinte kivétel nélkül meg is szavazta. A rendszer tehát láthatóan olajozotttan működött, miért kellett ezt megváltoztatni?

Az elnök a nyiltkozataiban két érvet hozott fel: egyrészt, hogy egyes fontos személyi döntéseket ne a nyilvánosság kizárásával hozzanak meg, másrészt ne váljanak "pártalkuk martalékává". Ezekkel az érvekkel itt, ebben a bejegyzésben nem fogok érdemben foglalkozni, mivel politikai célkitűzések, közjogilag nehezen megfoghatóak (ettől persze még nagyon fontosak, csak épp nem ide tartoznak). Számomra most az a kérdés, hogy az alkotmányos berendezkedés szempontjából hogyan értelmezhető Sólyom gyakorlata.

A kiindulópont az Alkotmány 48. § (1) bekezdése:

48. § (1) A Legfelsőbb Bíróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Legfelsőbb Bíróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

Látható, hogy - a közjogi terminológiát alapul véve - ez egy megosztott döntési hatáskör. A köztársasági elnök és az Országgyűlés közösen hozzák meg a személyi döntést: az elnök javaslatot tesz, az Országgyűlés pedig dönt a javasolt személyről. A megoldás nem egyedülálló: az egyes államfői döntések - pl. egyéni kegyelem - miniszteri ellenjegyzésének intézménye is például ilyen megosztott döntési hatáskört hoz létre, hiszen egy további - ebben az esetben szakmai - elemet visz be a döntéshozatal folyamatába.

Adja magát a kérdés: miért kell az életet bonyolítani? Nem lehetne ezt egyszerűbben? Pl. lehetne úgy, hogy az elnök egyszerűen kinevezi, és ehhez nem kellene javaslattétel vagy utólagos megerősítés bárki más részéről. Ugyanígy: megválaszthatná az Országgyűlés és kész (létrehozhatnának rá jelölőbizottságot, mint az alkotmánybíráknál, az is milyen jól működik, ugye). Ha a döntéshozatali jogkört megosztjuk, abból láthatóan csak a baj van.

A megosztott döntési hatáskörnek az a lényege, hogy a döntés meghozatala során nem csak egyféle szempont érvényesül. Egy alkotmányos jelentőségű tisztség betöltésénél hasznos lehet, ha pl. nem a köztársasági elnök egyszemélyi döntésétől függ a tisztség betöltőjének kiléte. Vagy ha az Országgyűlés választja, és nem akarjuk, hogy a határozat kizárólag pártpolitikai alapon szülessen meg, akkor érdemes beépíteni még egy szűrőt a döntéshozatalba, hiszen az Országgyűlésben pártpolitikusok ülnek, akik értelemszerűen pártpolitikai szempontok alapján döntenek. (Egyébként az, hogy testület hozza a döntést, már önmagában több szempont érvényesülését vonhatja maga után. Figyelembe kell azonban venni azt is, hogy a modern parlamentekben a kormányoldal és az ellenzék általában szavazógépként működik, ami a többféle szempont érvényesülését sokszor formálissá teszi.)

A döntési hatáskör megosztása természetesen nemcsak az államhatalom legfelsőbb régióiban gyakori, hanem a közigazgatás mindennapi működése során is. A  hatósági eljárásokban gyakran ezért vesznek részt az ügy érdemében döntő hatóságtól elkülönülő szakhatóságok, akiknek az állásfoglalása nélkül nem lehet az adott ügyben határozatot hozni (például nem lehet építési engedélyt kiadni a tűzvédelmi vagy a közegészségügyi hatóság hozzájárulása nélkül).

Hasonló okból kerül a képbe a köztársasági elnök. Ő is egy olyan szempontot testesít meg, amelyet nem lehet figyelmen kívül hagyni a döntéshozatal során. Ez a szempont persze nem szakmai, hanem politikai jellegű, hiszen az elnök is politikus, még ha nem is pártpolitikus: a magyar Alkotmányból és az alkotmánybírósági gyakorlatból fakadóan semleges tényező. Éppen ezért nyilvánvalóan más megfontolások vezetik majd, mint a pártokat. A megosztott döntési hatáskör így válik a fékek és ellensúlyok, vagyis a hatalommegosztás rendszerének részévé. Ez az elnöki közreműködés értelme.

Mivel az idézett alkotmányi szabályozás elég szűkszavú, és az Alkotmánybíróság sem értelmezte még ezt a rendelkezést (ki tudja, talán ez is hátravan még), a gyakorlatot a felek alakítják. Mert értelemszerűen egymásra vannak utalva: amíg Sólyom nem jelöl senkit, addig az Országgyűlés nem tud senkiről sem szavazni, vagyis a poszt nem lesz betöltve. Ugyanígy akkor sem lesz betöltve, ha az Országgyűlés nem szavazza meg a jelöltet. Ha nincs konszenzus, nincs főbíró. [A megosztott hatáskör kapcsán a konszenzuskényszert hangsúlyozták Kilényi, Schmidt és Vörös alkotmánybírák a 48/1991. (IX. 26.) AB határozathoz írott különvéleményükben - emlékszünk, ugye, médiaháború, Antall vs. Göncz, köztársasági elnöki kinevezési jogkör határai...]

Ahhoz viszont, hogy a konszenzus létrejöttében mind a kétféle szempont szerepet tudjon játszani, ezeknek a szempontoknak világosan meg kell mutatkozniuk. Ha az elnöknek kell jelölnie, akkor mérlegelje a saját szempontjait, és tegye meg a jelölést. Ezután következik az Országgyűlés, aki szintén mérlegel, és kimondja a végső szót. Ha azonban az elnök a jelölés előtt konzultál a pártokkal, akkor a jelölés mint a megosztott hatáskör egyik fele nem tudja betölteni a funkcióját, hiszen az elnök - még a saját szempontjai érvényesítése előtt, mintegy önszorgalomból - figyelembe veszi a döntési hatáskör másik címzettjének szempontjait. Holott a pártpolitikai szempont letéteményese az Országgyűlés, annak ott kell megmutatkoznia.

Ebben a megosztott hatásörben az elnök szempontja épp azon keresztül érvényesül, hogy ő határozza meg azt a személyi kínálatot, amelyből az Országgyűlés választhat. Ezzel a két szereplő közel azonos jelentőségre tesz szert a döntéshozatal során. Ezzel szemben ha az elnök már a jelölés során rákényszerül arra, hogy pártpolitikai szempontokat mérlegeljen (hiszen mi másért hívná konzultálni a pártokat), akkor gyakorlatilag nincs értelme a részvételének, legfeljebb csak mint alkotmányos tereptárgy vesz részt a folyamatban.

Ellenpélda: a köztársasági elnök az Alkotmány 28. § (3) bekezésében meghatározott esetekben feloszlathatja az Országgyűlést. Az Alkotmány itt is egy sajátos megosztott hatáskört hoz létre, hiszen:

28. § (5) Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét.Így is lehet. Az Alkotmány kifejezetten konzultációra kötelezi az elnököt, ami nem is csoda, mert épp arra készül, hogy feloszlassa az Országgyűlést, erről valóban illik az érintetteket megkérdezni. De a Legfelsőbb Bíróság elnöke esetében nem ez a szabály. Itt nincs szó ilyen szoros kapcsolatról, sőt: itt a harmadik hatalmi ág vezetőjéről beszélünk. Ezt a hatalmi ágat pedig lehetőleg függetleníteni kell a másik kettőtől, ami persze gyakorlatilag megoldhatatlan, de minél jobban kontollálja ez a kettő egymást, annál jobb.

Az a véleményem tehát, hogy jól teszi az elnök, ha köti az ebet a karóhoz. A jelölés legyen jelölés, aztán ha már a pártok térfelén pattog a labda, úgyis azt csinálnak vele, amit akarnak (ez persze jól is van így). A konzultáció, az egyeztetés, a konszenzus: szép szavak, de közelről megvizsgálva se nem szépek, se nem csúnyák, hanem csak eszközök, amelyeket van, amikor használni kell, van, amikor nem. Itt szerintem nem.

Ezzel együtt a helyzet nagyon kényes. Teljesen nyilvánvaló, hogy kemény kötélhúzás zajlik az elnök és a pártok között: ki bírja tovább. Mivel egyedül van, az elnökre könnyebben ráverhető a balhé, és szó mi szó, tényleg ő rúgta fel a status quo-t, amit igazolni kell tudnia. Ha az idegek harca elhúzódik, az idő a pártoknak dolgozik, és vannak arra utaló jelek, hogy a közvéleménynek nem nagyon tetszik az, hogy Sólyom fel meri vállani a konfliktusokat.

Egy biztos: nem jó, ha sokáig nincs elnöke a Legfelsőbb Bíróságnak. Úgy tűnik azonban, várnunk kell, hogy végre kiderüljön: hogyan is működik az állam.

A bejegyzés trackback címe:

Kommentek:

A hozzászólások a vonatkozó jogszabályok  értelmében felhasználói tartalomnak minősülnek, értük a szolgáltatás technikai  üzemeltetője semmilyen felelősséget nem vállal, azokat nem ellenőrzi. Kifogás esetén forduljon a blog szerkesztőjéhez. Részletek a  Felhasználási feltételekben és az adatvédelmi tájékoztatóban.