Gyakorlatilag már nincs is hírértéke annak, hogy az Alkotmány által előírt 11 tagnál kisebb létszámmal, jelenleg 9 taggal működik az Alkotmánybíróság. Nem először történik ez így, és valószínűleg nem kell hosszan magyarázni, hogy - a nyilvánvaló munkaszervezési hátrányok mellett - miért nagyon kínos ez egy jogállamban. A sorozatos alkotmánybíró-választási kudarcok oka alapvetően az, hogy az alkotmánybírákat az Országgyűlés, vagyis egy pártpolitikusokból álló testület választja. A pártpolitikusok pedig rendszerint pártpolitikai érdekek alapján hoznak döntéseket, nem különösebben érdekli őket az alkotmányosság eszméje vagy annak védelme. Egyetlen egy dolog szól mellettük, igaz, az komoly érv: a népszuverenitás elve, vagyis az, hogy mint a választópolgárok szavazatainak birtokosai, nekik van leginkább felhatalmazásuk a köz ügyeit érintő döntéseket meghozni. Mégis, ha egy általuk választott testület más sokadik alkalommal nem bír teljes létszámban felállni, ott lehet, hogy valami baj van a szabályozással. Ebben a cikkben azt vizsgálom meg, hogy milyen hibái vannak a hatályos szabályozásnak, és milyen irányban lenne érdemes változtatni rajta.

 

De mi is a probléma a választás jelenlegi rendszerével? Egy mondatban: az, hogy az elejétől a végéig kizárólag pártpolitikusok gyakorolnak rá intézményesített befolyást, anélkül, hogy ezt bármiféle más tényező korrigálná vagy ellensúlyozná. Nézzük pontról pontra.

A parlamenti jelölőbizottságban a pártfrakciók képviselői foglalnak helyet. A jelölteket az Országgyűlés "jogi, igazgatási és igazságügyi bizottsága" (mikor volt utoljára ilyen elnevezésű bizottság a Házban?) hallgatja meg, és az Országgyűlés az összes képviselő kétharmadának szavazatával választja meg [Alkotmány 32/A. § (4) és (6) bekezdés, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 4-9. §]. A tételes jogi rendelkezéseken alapuló gyakorlat - amely egyébként nem is mond ellent a szabályozásnak - pedig azt mutatja, hogy minden a jelölést megelőző pártközi egyeztetéseken, konkrétan a pártok közjogi szakpolitikusainak tárgyalásain dől el. Ők azok, akik számon tartják, hogy kik a szóba jöhető jogászok, akiknek a nevét érdemes bedobni az egyeztetések során. Nyilvánvalóan az is szempont, hogy az illető a szakmailag vállalható körből kerüljön ki, pontosabban: nem érdeke a pártnak, hogy a jelölt szakmailag teljesen inkompetens legyen. De azért nem tűnik túl merésznek az a feltételezés, hogy - pártpolitikusokról lévén szó - az elsődleges szempont mégiscsak az, hogy a jelölt szellemisége, felfogása közel áll-e a párthoz.

 

Maga a megválasztás az Országgyűlésben történik, a szavazás végkimenetelére gyakorolt politikai befolyás evidens. Ezt a vonalat erősíti az Abtv. sokak által támadott 8. § (3) bekezdése, amely lehetővé teszi az egyszeri újraválasztást, hiszen ezáltal óriási a kísértés az alkotmánybírák számára, hogy döntéseikkel egyes pártoknak kedvezzenek.

 

 

Miért alakult ez így?

 

Az Abtv.-t még a Németh-kormány Igazságügyi Minisztériumában dolgozták ki, végleges formáját pedig a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások során nyerte el. Az eredeti szövegváltozatban a bíróválasztás szabályai nem egészen úgy néztek ki, mint most - jelölési jogot kapott volna a Jogászszövetség, illetve a Magyar Tudományos Akadémia. Az Ellenzéki Kerekasztal résztvevőinek ez a megoldás nagyon nem tetszett, mivel szakmai érdekképviseletek és az MTA akkor még az MSZMP befolyása alatt álltak. Az ellenzéki pártok, különösen az MDF népszerűsége 1989 őszén viszont rohamosan nőtt, és egyre inkább bízhattak a közelgő választásokon elért jó eredményben. Vagyis az volt az érdekük, hogy a pártok minél nagyobb szerepet játsszanak az alkotmánybírói tisztség keletkezésében. (Az már Sólyom László külön kikötése volt, hogy az AB elnökét maguk a tagok válasszák, szemben az eredeti elképzeléssel, amely szerint az Országgyűlés választotta volna.) Így került bele a törvénybe, hogy a parlaneti pártok frakciói jelölik az Alkotmánybíróság tagjait. (Az Abtv. keletkezésének körülményeiről lásd Sólyom László életútinterjúját a Századvégben: "Hagyni kell történni a sorsot" Századvég 2004. évi 1. szám 133-175., különösen 155-156.)

 

Történelmileg úgy alakult tehát, hogy semmilyen intézményes lehetőség nincs arra, hogy pártpolitikán kívüli szempontok teret kapjanak a jelölés, illetve az alkotmánybírói tisztség keletkezésének folyamatában. Ha úgy tetszik, a rendszerváltozás sajátosságai vezettek ide. A szabályozás reformjára irányuló javaslatok ezért már kezdettől fogva ennek a kizárólagosságnak az oldására irányultak. Ez történhet a jelölés során, pl. kapjon jelölési/javaslattételi jogot az Akadémia, a Jogászegylet, az egyetemek, az ügyvédi kamara, a Legfelsőbb Bíróság. Vannak, akik az Országgyűlés általi választást váltanák fel a köztársasági elnöki kinevezéssel, a második kamara hívei a felsőházat is bevonnák valamiféle együttdöntési eljárás révén. A lehetőségek tárháza - mondhatnák -  végtelen.
 

 

Valóban végtelen? Ha megnézzük a világ alkotmánybíróságait, valóban nagyon sokféle példát láthatunk arra, hogy milyen módon keletkezik az alkotmánybírák megbízatása. A nemzetközi példákat két szempontból érdemes vizsgálni, illetve csoportokba rendezni. Egyrészt nyilvánvalóan abból a szempontból, hogy maga a tisztség hogyan keletkezik, kinevezéssel vagy választással, ki gyakorolja ezt a jogot, megosztott-e a hatáskör. A másik, nem kevésbé fontos szempont: hogyan lesz valakiből jelölt, hogyan jutnak el a törvényi (alkotmányi) feltételeknek megfelelő személyek a választásig/kinevezésig. Ez utóbbi aspektust azért nem szabad figyelmen kívül hagyni, mert ez mutatja meg, hogy a laikus és a szakmai nyilvánosság milyen módon tud kontrollt gyakorolni egy ilyen óriási jelentőségű közmegbízatás betöltése felett. Hiszen látni fogjuk: így vagy úgy, de a döntést mindenképpen politikusok fogják meghozni, és ez így van jól. De a politikus intézményes kontrollmechanizmusok nélkül elvadul (ez nincsen jól, de törvényszerű).

 

Egy módszertani megjegyzés: a világ számos országa közül elsősorban az európai országok alkotmánybíróságait vizsgáltam, már csak azért is, mert az alkotmánybíráskodás tipikusan európai jelenség, minek következtében az Európán kívüli világ is ennek a térségnek a mintáit követi. Ez alól számos vonatkozásban kivétel az USA Legfelsőbb Bírósága, amely bizonyos értelemben alkotmánybírósági funkciókat is betölt, de oly mértékben speciális (mint maga az USA kormányzati rendszere), hogy a vizsgálatból nemes egyszerűséggel kihagytam. Ellentétben a Dél-Afrikai Köztársasággal, amelyre hivatkozom, majd kiderül, miért. 

Az egyes alkotmányok, illetve alkotmánybírósági törvények alapvetően két modellt követnek: vagy a törvényhozó testület választja az Alkotmánybíróság tagjait, vagy az államfő nevezi ki őket (ez nem feltétlenül igaz a testület elnökére, akit gyakran a testület tagjai választanak, mint Magyarországon vagy Szlovéniában), vagy e két rendszer valamilyen kombinációja működik.

 

a) A parlament általi választásra példa Németország, Lengyelország, Szlovénia és Horvátország, hogy a tágabb értelemben vett Közép-Európánál maradjunk.

 

b) Ezzel szemben az államfő (a köztársasági elnök vagy az uralkodó) nevezi ki az alkotmánybírákat Ausztriában, Spanyolországban, Szlovákiában, Csehországban és a Dél-Afrikai Köztársaságban.

 

c) Vegyes rendszer működik Franciaországban, ahol az Alkotmánytanács 9 tagja közül 3-at a köztársasági elnök, 3-at a Nemzetgyűlés elnöke és 3-at a Szenátus elnöke nevez ki (Románia egy az egyben átvette ezt a megoldást). Olaszországban a 15 alkotmánybíró egyharmadát a köztársasági elnök, egyharmadát a Parlament választja, a maradék egyharmadot pedig a legfelsőbb szintű rendes és igazgatási bíróságok választják. Ide tartozik bizonyos értelemben Lengyelország is, hiszen az elnököt és az alelnököt az alkotmánybírák közül a köztársasági elnök nevezi ki.

 

Ha tovább vizsgáljuk az egyes országok szabályozási megoldásait, szembeötlik, hogy szinte minden esetben beiktattak a rendszerbe valamiféle kontrollmechanizmust vagy akár többet is. Ezek azt szolgálják, hogy az érdemi döntés meghozatalára feljogosított személy vagy testület szempontjaitól eltérő szempontok is érvényesüljenek az alkotmánybírák kiválasztásában. Ez többféle módon történhet.

 

a) A vegyes rendszer már önmagában is többféle szempontot érvényesít, hiszen az Alkotmánybíróság tagjainak kiválasztásában több szerv vesz részt.

 

b) Az alkotmánybíró-jelölteknek gyakorlatilag minden országban viszonylag szigorú szakmai és képesítési előírásoknak kell megfelelniük, pl. egyetemi tanári cím, meghatározott életkor, szakmai gyakorlat, de nem ritkák az olyasféle generálklauzulák, amelyek a szakmai tekintélyt vagy az elméleti jártasságot írják elő feltételként. Néhány esetben ennél konkrétabb előírásoktól sem riadt vissza a jogalkotó, így Németországban a 18 tagú Alkotmánybíróság mindkét szenátusában legalább 3-3 főnek a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság korábbi tagjai közül kell kikerülnie.

 

c) Szintén kedvelt megoldás a különféle megosztott hatáskörök alkalmazása. Szlovéniában például a Nemzetgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg az alkotmánybírákat. Ausztriában mind a 14 tagot és a 6 póttagot a köztársasági elnök nevezi ki, de az elnököt, az alelnököt, 6 tagot és 3 póttagot a Kormány javaslatára, 3 tagot és 2 póttagot a Nemzeti Tanács (alsóház) javaslatára, 3 tagot és 1 póttagot pedig a Szövetségi Tanács (felsőház) javaslatára. Spanyolországban a király a 12 alkotmánybíró közül kettőt az Általános Igazságszolgáltatási Tanács (a mi OIT-ünkhöz hasonló szerv) előterjesztésére nevez ki. Csehországban a köztársasági elnöki kinevezést a Szenátusnak utólag meg kell erősítenie. Nem folytatom, mert számos további megoldás létezik, a lényeg, hogy a fékek és ellensúlyok rendszere ezen a területen is érvényesül szinte mindenütt - kivéve minket.

 

 

A fent ismertetett megoldások tulajdonképpen a politikai eliten belül osztják meg a döntési lehetőségeket. Ennél jóval izgalmasabb kérdés, hogy a politikai eliten túli - laikus és a szakmai - nyilvánosság milyen módon kaphat betekintést, illetve adott esetben konkrét befolyást az alkotmánybírák kiválasztásába. Két olyan általam vizsgált ország van, amelyik ezen a területen a magyarországihoz képest újszerű és előremutató szabályokat alkotott: Horvátország és a Dél-Afrikai Köztársaság.

 

Horvátországban a 13 tagú Alkotmánybíróságot a Parlament választja 8 éves időtartamra, a tagok saját maguk közül választanak elnököt 4 évre. Eddig a rendszer nagyban hasonlít a miénkre, azonban a választást megelőző jelölési eljárás sokkal differenciáltabb, mint a magyar. A Parlament Alkotmányügyi Bizottsága felhívást tesz közzé a hivatalos lapban, amelyben felszólítja a jogi karokat, az ügyvédi kamarát, a bíróságokat, a jogászszövetséget, a pártokat és a magánszemélyeket, hogy ajánljanak jelölteket (a magánszemélyek saját magukat is ajánlhatják!). Természetesen csak olyasvalakit lehet ajánlani, aki a feltételeknek megfelel, a bizottság az alkalmatlan jelölteket visszautasítja. A megfelelő személyeket a bizottság nyilvánosan meghallgatja, majd összeállítja azoknak a jelölteknek a - 13 névnél hosszabb - listáját, akiket maga is ajánl. A sorrendet meg kell indokolnia. Ezek után beterjeszti a listát a Parlamentben, de ezzel együtt az összes olyan jelöltet is, aki megfelel a feltételeknek. A Parlamentnek ezek után mindenképpen külön-külön szavaznia kell a bizottság saját listáján szereplő személyekről, és az nyeri el a tisztséget, aki az összes képviselő több mint felének szavazatát megkapja. (Az nem teljesen világos, hogy ezzel együtt miért kell az összes alkalmas jelöltet beterjeszteni, vélhetően azért, hogy ha a bizottsági listából nem választanak meg 13 jelöltet, akkor róluk is szavazni kell. Ez azonban a szabályozásból nem derül ki.)

 

Hasonló szabályozás van hatályban Dél-Afrikában, azzal a különbséggel, hogy ott nem egy parlamenti bizottság, hanem a Judicial Service Commision (ez kb. a mi OIT-ünknek felel meg) teszi közzé a jelölési felhívást és hallgatja meg a jelölteket. A döntés joga a köztársasági elnöké, akinek a JSC hárommal több jelöltet ajánl, mint amennyit épp aktuálisan ki kell neveznie. Fontos, hogy a kinevezés előtt az elnöknek konzultálnia kell a Legfelsőbb Bíróság elnökével és a pártfrakciókkal.
 

 

 

****
 

Látható, hogy a végső döntés ebben a két államban is politikusok - képviselők, illetve az államfő - kezében van. Magyarországon sem az a lényeges kérdés, hogy meghagyjuk a döntés jogát az országgyűlési képviselőknél, vagy esetleg az államfő kezébe adjuk-e.Több mint szimbolikus jelentősége annak van, hogy a pártpolitikán kívüli szféra - legyen az a szakmai közönség vagy egyszerűen a kérdést fontosnak tartó állampolgárok - befolyásolhatja-e-e annak a kínálatnak az összetételét, amelyből a döntéshozók válogathatnak. A nyilvánosság adott esetben így nyomást gyakorolhat, és a felszínen tarthat pl. olyan neveket, akik nyilvánvalóan méltóak a tisztségre, de nem állnak közel egy párthoz vagy irányzathoz sem, vagy épp öntörvényűségük miatt kevéssé népszerűek a döntéshozók körében. Nálunk is visszatérő kritika, hogy egyes karakteres alkotmányjogászok - pl. Halmai Gábor, Sajó András, Majtényi László vagy Pokol Béla - rendre elvéreznek a jelöléseket megelőző tárgyalások során, vagy épp fel sem vetődik a nevük. Ezen túlmenően pedig a nagyobb nyilvánosság talán attól is visszatartaná a döntéshozókat, hogy a testületet hónapokig az Alkotmányban előírtnál alacsonyabb létszámban tartsák.

 

Továbbmenve, egy hasonló tartalmú módosítás, maga a nagyobb nyilvánosság a politikával kapcsolatos bizalmat is növelné, hiszen a részvétel, ezáltal az azonosulás lehetőségét kínálná a polgároknak, illetve a kompetens szakmai szervezeteknek. Azt, gondolom, nem kell különösebben bizonygatnom, hogy egy demokráciában a köz ügyeiben való részvétel és a velük való azonosulás mennyire fontos. Mint ahogy azt sem, hogy Magyarországon ez a részvétel és azonosulás mennyire csökevényes.