Az első részben a Bajnai-csomag szociális intézményekre és a társadalombiztosítási rendszerre vonatkozó intézkedéseinek alkotmányosságánál figyelmbe vehető általános alapok kerültek bemutatásra. Ebben a részben szó lesz a táppénzt és a gyedet (gyermekgondozási díj) érintő megszorításokról, a családi pótlék és a gyes (gyermekgondozási segély) csökkentéséről, valamint a lakástámogatások, a gázár- és távhőár-támogatások megszüntetéséről.

A Bajnai-csomagban a következők szerepelnek a szociális rendszer átalakításával kapcsolatban:

1. Táppénz általános mértékének 60%-ra csökkentése
2. Gyes és gyed időtartamának 2 évben történő maximálása átmeneti időszak biztosítását követően
3. Családi pótlék jelenlegi szinten történő átmeneti rögzítése 2 évre
4. Családi pótlék jogosultsági korhatár 23-ról 20 évre történő csökkentése
5. Lakástámogatások (szociálpolitikai kedvezmény, állami kamattámogatás) felfüggesztése 2009. július 1-jétől
6. Gáz-és távhőár-kompenzáció 2009. évi csökkentése és 2010-től fokozatos kivezetése az energiahatékonysági támogatások fenntartása mellett

A táppénzt és a gyedet (gyermekgondozási díj) a társadalombiztosítás rendszerében, a családi pótlékot, a gyest (gyermekgondozási segély) a lakástámogatásokat és a gáz- és távhőár-támogatásokat szociális intézmények keretében biztosítja az állam.

Ad.1. A táppénz mértékének csökkentése

A táppénz általános mértéke jelenleg a napi átlagkereset 70%-a, míg egyes esetekben annak 60%-a. A Bajnai-csomag a leírtak alapján a 70%-os mértéket kívánja 60%-ra leszállítani, azt általánossá tenni.

A táppénz alkotmányjogi megítélése vonatkozásában a 34/1997. (VI. 11.) alkotmánybírósági határozatban található indokolás irányadó. Eszerint az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás vegyes rendszerén belül az ún. táppénzjognál a biztosítási elem elsőbbségét vallja. A táppénz csökkentése esetén az alkotmányjogi tulajdonvédelmi teszt elvégzése szükséges. A gazdasági válságra és Magyarország (különös tekintettel a társadalombiztosítás) pénzügyi helyzetére tekintettel a közérdekűség megállapítása valószínűleg nem okoz majd gondot (bár ez egy külön bejegyzés témája lehetne). A csökkentés 10 15%-os mértékét nem tekinthetjük kirívóan magasnak vagy olyannak, amely a táppénzt mint juttatást lényegében megszünteti, kiüresíti. Az intézkedés alkotmányos jellegét erősíti a 44/1995. (VI. 30.) AB határozat. Ez a táppénzzel kapcsolatban azt állapítja meg, hogy a társadalombiztosítás működőképességének megnehezüléséből adódó terhek részbeni, arányos és alkotmányos indokok melletti, áthárítása a biztosítottakra, illetőleg a munkáltatókra önmagában nem szükségképpen alkotmányellenes. A táppénz összegének csökkentése éppen ilyen átrendezés, mivel az eddig az állam által viselt 10%-ot ettől kezdve a biztosítottaknak kell majd viselnie (vagyis önmagának kell megélhetéséről gondoskodnia).

Egy ilyen átrendezéseknél azonban alkotmányos követelmény, hogy a kockázatáthárítás terheit az érintettek időben úgy megismerjék, hogy a jövőbeni kockázatokkal számolhassanak, és fedezésükről gondoskodhassanak. Ha az Országgyűlés megfelelő felkészülési időt biztosít a hatálybalépésre, akkor ezzel az intézkedéssel kapcsolatban várhatóan nem merülnek fel alkotmányossági aggályok. Két hetes hatályba lépési idő azonban semmiképpen sem lesz ilyennek tekinthető.

Véleményem szerint további érvet jelenthetne e rendelkezés alkotmányossága mellett, ha az intézkedéssel egyidejűleg a munkavállalókat terhelő egészségbiztosítási járulék is, legalább akár jelképes mértékben csökkentésre kerülne, amely részben ellentételezhetné a fokozottabb biztosítotti részvállalást. Ez azonban alkotmányjogi szempontból nem látszik szükségszerűnek.

Ad.2. A gyermekgondozási díj és a gyermekgondozási segély időtartama

A gyermekgondozási díj legkorábban a terhességi-gyermekágyi segély, illetőleg az annak megfelelő időtartam lejártát követő naptól a gyermek harmadik életévének betöltéséig jár. A gyermekgondozási segély a gyermek harmadik életévének betöltéséig, tartósan beteg vagy súlyosan fogyatékos gyermek tizedik életévének betöltéséig, ikergyermekek esetén pedig tankötelessé válásuk évének végéig jár. A két ellátás egyidejűleg nem vehető igénybe. A gyed biztosítási elvű társadalombiztosítási ellátás, a gyes a szociális intézményrendszer részét képező pénzbeli ellátás.

A Bajnai-csomag a gyes és gyed időtartamának két évben történő maximálását célozza átmeneti időszak biztosítását követően. E javaslat értelmezése önmagában problémát okoz. A sajtóban az az értelmezés vált uralkodóvá, amely szerint a gyed a gyermek első életévének betöltéséig, míg a gyes a gyermek második életévének betöltéséig jár majd (természetesen nem párhuzamosan, hanem vagy-vagy). [Másik értelemzés lehetne, hogy a gyed is a gyermek második életévének betöltéséig jár és a gyes is a gyermek második életévének betöltéséig jár (természetesen nem párhuzamosan, hanem vagy-vagy).]

A gyed időtartamát érintő (azt csökkentő) jogszabályi rendelkezésnek meg kell felelniük az alkotmányos tulajdonjog védelem szabályának, ahol a közérdek fennállását ismételten adottnak vehetjük. A szükségesség-arányosság igazolását már problémásnak látom. Gondot okozhat, hogy az intézkedés a gyed időtartamának (lényegében összegének) azonnali felére csökkentését jelentheti a járulékfizetés mértékének változatlanul hagyása mellett. Különös problémát jelenthet a gyed időtartamának csökkentése vonatkozásában annak összefüggése az anya önrendelkezési jogával és a gyermek élethez való jogának érvényesülésével. A magyar népességszám csökkenésére tekintettel a gazdasági válság, és az ország pénzügyi helyzete sem indokolhatja feltétlenül ezen intézkedés bevezetését. A gyed időtartamának felére csökkentését alkotmányosan aggályosnak kell tekinteni, legalábbis megfelelő kiegészítő intézkedés (járulékcsökkentés, egyéb juttatás bevezetése) hiányában mindenképpen. 

A gyes időtartamát érintő (azt rövidítő) rendelkezések a juttatás mértékének csökkenését idézik elő. Ez a csökkenés differenciáltan ítélhető meg, mert aki például gyedre nem jogosult, annak számára körülbelül egyharmadával csökken a gyes, míg aki a gyermeke egy éves koráig gyedre lesz jogosult, az a gyest nem veszíti el (azonban a korábban kifejtettek szerint a gyed felét igen). Függetlenül attól, hogy a gyes szociális juttatás, vagyis az alkotmányjogi tulajdonvédelmi tesztnek nem tárgya, az Alkotmánybíróság a gyest is összefüggésbe hozta az anya önrendelkezési jogával és a gyermek élethez való jogának érvényesülésével. Ez a megközelítés itt is korlátozza a csökkentés lehetőségét. Ha tekintettel vagyunk arra, hogy az intézkedés egyes jogosultak számára akár a juttatás egyharmadának megszüntetését jelentheti, akkor azt alkotmányosan szintén aggályosnak lehet tekinteni. Itt is azzal a kitétellel igaz ez, hogy megfelelő kiegészítő intézkedés (járulékcsökkentés, egyéb juttatás bevezetése) bevezetése orvosolhatja ezeket a problémákat.

Mindenképpen szükséges kiegészítő juttatásnak kell majd lennie annak, hogy az eddigi három év helyett csak két évig a munkától távol maradó nők gyermekeinek bőlcsödébe fogadására vonatkozó jogszabályi, pénzügyi és infrastrukturális feltételeket az intézkedéssel egyidejűleg biztosítani kell. Nem vagyok biztos abban, hogy ezzel a következménnyel a Bajnai-csomag számolt. 

Az intézkedés azonnali, de akár rövid időn belüli bevezetése alkotmányosan kizárt. E tekintetben a jogalkotónak mindenképpen meg kell felelnie a 43/1995. (VI. 30.) számú alkotmánybírósági határozat rendelkező részében szereplő „300 napos szabály”-nak. Eszerint a jogbiztonság a szerzett jogok védelme érdekében megköveteli, hogy az anyasági és a gyermektámogatási rendszer keretei között a viszonylag rövid és meghatározott idejű támogatásokat, köztük a gyest és a gyedet a már megszületett és a jogszabály hatálybalépésének napjától számított 300 napon belül megszületendő gyermek tekintetében a hatályos jogszabályokban meghatározottaknál nem kedvezőtlenebb feltételekkel és időtartamra biztosítsák. Eszerint ezen intézkedés pozitív költségvetési hatásai legkorábban a hatálybalépést követő egy év elteltével érvényesülhetnek. 

Ad. 3. és 4. A családi pótlékot érintő intézkedések

A családi pótlékot két vonatkozásban érinti a Bajnai-csomag. Egyrészt a jogosultak körét akként szűkítené az állam, hogy a jogosultsági korhatárt 23 évről 20 évre csökkentené, másrészt a juttatás mértékét 2 évig nem kívánja növelni.

A családi pótlék a közoktatási intézményben tanulmányokat folytató gyermek után legfeljebb annak a tanévnek a végéig jár, amelynek időtartama alatt betölti a 23. életévét. Ezt a korhatárt kívánja a csomag 20-ra csökkenteni.

A családi pótlék a szociális intézményrendszer keretébe tartozó juttatás. Az alkotmányjogi tulajdonvédelem ez esetben tehát nem jön számításba. Emiatt fokozott hangsúly helyeződik a jogbiztonság követelményére. A Bokros-csomag a családi pótlékot egy alanyi jogon járó támogatási formából egy rászorultsági alapon megítélésre kerülő, kvázi segéllyé alakította volna át, gyakorlatilag azonnali hatálybalépéssel. A 43/1995. (VI. 30.) számú alkotmánybírósági határozat szerint a családi pótlék az anyasági és gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú időtartamra szóló támogatási forma, amelyben nincs biztosítási elem. Ezért a törvényalkotó jogosult a támogatás egész jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire is kiható módon akként megváltoztatni, hogy a változtatás azokra is kihasson, akik a támogatásra már jogot szereztek. Ilyenkor azonban az új rendszerre való áttérésnek a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos követelménye az érintettek számára olyan felkészülési idő biztosítása, amely szükséges a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz és a család gazdálkodásának az új feltételekhez igazodó megszervezéséhez.

A Bajnai-csomag által célzott változtatás nem jelenti a családi pótlék rendszerének teljes átalakítását, legfeljebb néhány paraméter módosítását. Ezért a család pótlék jogosultsági korhatárának 23 évről 20 évre csökkenttése alkotmányjogilag nem aggályos abban az esetben, ha a jogalkotó megfelelő felkészülési időt biztosít a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz a családok számára. Mivel a módosítás a családi pótlék rendszerét alapjaiban nem változtatja meg, így nem szükséges, hogy a felkészülési idő túl hosszú legyen.

A Bajnai-csomag szerint az állam két évig nem kívánja emelni a családi pótlék mértékét. A 26/1993 (IV. 29.) számú alkotmánybírósági határozatban került elemzésre az Alkotmány 70/E. §-ának szabályozási körébe tartozó ellátások időszakos emelésének szükségessége. A határozatból két megállapítást emelek ki:

1. Az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszinvonal megőrzésére. A juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye.
2. Nyilvánvalóan alkotmányellenes volna azonban, ha az állam az egyéb ellátásokat egyáltalában nem emelné. Ugyanez a megítélése annak is, ha az emelés százalékát szélsőségesen alacsony mértékben, vagy eseti szociális segélyezés útján határozza meg az állam.

A határozat a társadalombiztosítás rendszerébe tartozó jutattásokkal foglalkozik, megállapításai azonban részben alkalmazhatók a szociális intézmények keretében szabályozott támogatásokra, így a családi pótlékra is. A fő különbség meglátásom szerint az lehet, hogy a 2. pontban megjelenő értékvédelem a családi pótlék esetében, tekintettel a biztosítási elem hiányára, kisebb súllyal esik latba. Ez még akkor is igaz, ha ugyanezen határozat a családi pótlékot összefüggésbe hozza az anya önrendelkezési, és a gyermek élethez való jogával. Úgy gondolom, hogy a jogosultsági korhatár három évvel történő csökkentése nem olyan mértékű beavatkozás a juttatások rendszerébe, amely a hivatkozott jogok lényeges sérelmét okozná. Az más kérdés, hogy tompíthatná az intézkedés élét, ha szociális alapon, legalább részben, a 20 évesnél idősebb gyermekek után is jogosulttá válhatnának a szülők családi pótlékra.

Az itt kifejtettek miatt a családi pótlék mértékének befagyasztása és a jogosultsági korhatár csökentése kiállhatja az alkotmányosság próbáját különösen akkor, ha ezeket az intézkdéseket az infláció csillapuló météke és a nemzetgazdaság teherbíró képességének nyilvánvaló csökkenése indokolja.

Ad. 5. Egyes lakástámogatások felfüggesztése 2009. július 1-jétől

A lakástámogatások egy részének felfüggesztésénél a Bajnai-csomag két támogatási formára utal: a lakásépítési- és vásárlási kedvezményre (közismertebb nevén: szocpolra) és a kamattámogatásokra. Mindkét támogatás a szociális intézményrendszer részét képezi.

A szocpol vonatkozásában a 731/B/1995. számú alkotmánybírósági végzés szolgálhat iránymutatásként. Eszerint a szocpolra vonatkozó megszorító intézkedéseknek két alkotmányos követelménynek kell eleget tenniük:

1. nem érinthetik a szerzett jogokat, azaz a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában nem idézhetnek elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. Ezt szűken kell értelmezni, mert csak azoknak a jogai érdemelnek védelmet, akik a hatálybalépésig már tényleges jogosultságot szereztek a támogatásra;
2. nem csökkenthetik a támogatásokat olyan szint alá, amely a szociális biztonság minimális szintjét sem biztosítja a jogosultak részére. Ennek a követelménynek a megvalósulását azonban a szocális intézményrendszer egészre kell vizsgálni.

A végzésben a szocpolra való jogosultsági kört szűkítő rendelkezések megmérettetnek az emberi méltósághoz való jog, a tulajdonhoz való jog, az anyák és gyermekek védelmét biztosító, valamint a diszkrimináció tilalmát és a szociális piacgazdaság érvényesülését előíró alkotmányos rendelkezésekkel. Ezek önmagukban nem képezik gátját e megszorító intézkedések beveztésének. A szocpol vonatkozásában bemutatott alkotmányjogi kritérium-rendszer a kamattámogatásokat hátrányosan érintő intézkedésekre is azonos módon alkalmazható.

A szocpol és a kamattámogatások felfüggesztését célzó intézkedést a kedvezmény, illetve a támogatások időleges, de teljes megszüntetéseként értelmezve azonban abba a nehézségbe ütközünk, hogy eddig az Alkotmánybíróság a szocpolt szűkítő, de azt meg nem szüntető jogszabálymódosításokat vizsgálta. Az állam és az önkormányzatok az állampolgárok lakhatását számos támogatási formán keresztül segítik elő (pl. szociális bérlakás program). Jelen bejegyzés kereteit meghaladó feladat lenne annak elemzése, hogy a szocpol időleges, de teljes megszüntetése - tekintettel a kamattámogatások felfüggesztésére is - olyan hátrányos változást idéz-e elő a szociális intézményrendszerben, amely a szociális biztonság minimális szintjének sérelmével jár. Ettől függetlenül a bemutatott alkotmánybírósági gyakorlat széles lehetőséget biztosít a jogalkotónak a lakástámogatások szintjének csökkentésére, amibe a szerzett jogok védelmének tiszteletben tartása mellett a szocpol és a kamattámogatások időleges, de teljes megszüntetése is beleférhet.

Ad. 6. A gázár- és távhőár-támogatás csökkentése, illetve megszüntetése

A gázár- és távhőár-támogatás az előzőekhez képest újabb keletű szociális intézmény.
E juttatást a lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) Korm. rendelet vezette be. Ebből fakadóan érdemi alkotmánybírósági gyakorlatról nem számolhatunk be, illetve a Bokros-csomag sem érinthette ezt a támogatási formát.

Kézenfekvőnek látszik ezt a támogatást a többi szociális intézmény alkotmányjogi megítéléséhez hasonlítani. Ennek alapján, feltételezve a 2009. július 1-jei hatálybalépést, a Bajnai-csomagban említett 2010-ben történő megszüntetés nem lesz önmagában alkotmányellenes. A 2009-re eső fokozatos csökkentés a szerzett jogok védelmére és a jogbiztonságból eredő megfelelő felkészülési idő követelményére tekintettel már felvethet alkotmányossági aggályokat. Ez alapvetően függ majd a csökkentés mértékétől, illetve módjától. Erről jelenleg még nem rendelkezünk érdemi információval.

Vélemény

Szerintem egy válságkezelési csomag sikerének a kulcsa: a gyorsaság. A Bajnai-csomag bemutatott intézkedéseivel szembeni legalapvetőbb követelmény az, hogy megfelelő időt biztosítson a jogszabály címzettjeinek a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz. A gyorsaság és az Alkotmány a társadalomnak ebben a szférájában nem járnak kéz a kézben. Az Alkotmánynak itt kiviláglik azon értéke, hogy a magyar társadalmi berendezkedés olyan alapintézményei, mint a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszer csak széleskörű konszenzuson alapuló, hosszútávú paradigmatikus reformok és nem rövidtávú, esetleges parametrikus módosítások útján módosíthatók. Ha az előbbi nem célja egy intézkedésnek, mert az kizárólag a fiskális kiigazításra koncentrál, akkor a jogalkotónak az Alkotmány szigorával kell szembe néznie, ami könnyen az ilyen intézkedés megsemmisítését idézheti elő. Éppen ezért, a kétségtelenül sok problémával, igazságtalansággal és ellentmondással terhelt szociális rendszer (értve ez alatt most a társadalombiztosítást is) jobbítására és módosítására nem egy rapid válságkezelő csomag véghezvitele nyújtja a legmegfelelőbb alkalmat. Persze próbálkozni lehet, és kell is, csak nehogy az ilyen intézkedésekre feleselgesen elpazarolt energia más, jelen helyzetben szükségesebb és hasznosabb cselekvések meghiúsulását, elmaradását okozza.

A bejegyzés trackback címe:

Kommentek:

A hozzászólások a vonatkozó jogszabályok  értelmében felhasználói tartalomnak minősülnek, értük a szolgáltatás technikai  üzemeltetője semmilyen felelősséget nem vállal, azokat nem ellenőrzi. Kifogás esetén forduljon a blog szerkesztőjéhez. Részletek a  Felhasználási feltételekben és az adatvédelmi tájékoztatóban.