Nehéz megjósolni azt, hogy mi lesz a sorsa alkotmányossági szempontból a Bajnai-csomagként ismertté vált politikai nyilatkozatban foglalt, szociális biztonságot érintő intézkedéseknek. Ennek oka legfőképpen az, hogy a Bajnai-csomag jelen állapotában igen képlékeny, felelősen csak az Országgyűlés által már elfogadott törvényről (törvényekről) lehet majd érdemben nyilatkozni. Célszerű a tervezett intézkedéseket a jellegében és mértékében hasonló Bokros-csomaghoz (a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény), valamint az annak kapcsán megszülető alkotmánybírósági gyakorlathoz viszonyítani. Az összehasonlítást nehezíti, és az intézkedések alkotmányos megmérettetésének végkimenetelére hatással lehet az Alkotmánybíróság akkori és mostani összetételének, „habitusának” (aktivista - konzervatív) különbsége, valamint a társadalmi és gazdasági helyzet különbözősége Azért tegyünk egy kísérletet.

 

A téma első részében nézzük a csomag szociális intézkedéseinek megítélésénél figyelembe jöhető általános alkotmányjogi alapokat.

A szociális biztonsághoz való jog

A szociális intézmények és a társadalombiztosítási rendszer alkotmányos alapja az Alkotmány 70/E. §-a.

Eszerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében meghatározott szociális biztonságot az állam többféle módon is megvalósíthatja (megvalósíthatná): kizárólag önkéntes biztosítással (magánbiztosítás), a társadalmasított kötelező biztosítással, vagy ezek kombinációjával. Magyarországon jelenleg az utóbbi a kombinált rendszer működik: létezik a fő biztosítási módnak tekinthető kötelező társadalombiztosítás (egészségbiztosítás és nyugdíjbiztosítás), amelyet kiegészít a magánbiztosítás (nyugdíjpénztárak, egészségpénztárak, üzleti alapú, pl. életbiztosítások). Ez a bevezetésben jelzettekhez képest egy újabb eltérés a Bokros-csomag és a Bajnai-csomag körülményei között, mert a magánnyugdíjpénztárak és az önkéntes pénztárak hiányában a Bokros-csomag idején a kötelező társadalombiztosítási rendszer súlya a mainál is lényegesen nagyobb volt.

A biztosítási elv és a tulajdonvédelem

Miután a szociális biztonság fő megvalósítási módja továbbra is a kötelező társadalombiztosítás, így ehhez az állam jelenleg jelentős mértékű törvényben előírt járulékfizetési kötelezettséget ír elő. A kötelező biztosítással és a hozzá kapcsolódó járulékfizetéssel az állam elvonja azokat az eszközöket (tulajdont), amelyekkel az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatna magáról és családjáról. Ezt az elvont vagyont (tulajdont) az állam a társadalombiztosítás szolgálatába állítja. Így a járulékfizetés – ami alkotmányjogi értelemben véve nem adó, azaz nem az Alkotmány 70/I. §-ához kapcsolódó kötelezettség – legitimációja éppen abban áll, hogy a befizetett járulékok ellenértékeként a biztosított szolgáltatásokra jogosult. Ezért az államnak e biztosítási alapú szolgáltatások megőrzése szempontjából fokozott helytállási kötelezettsége van. Jogilag ez akként fogható meg, hogy a járulékfizetéssel elvont tulajdon helyébe a társadalombiztosítás szolgáltatásaira vonatkozó jog (váromány) lép. Ezen a koncepción alapul az alkotmányjogi tulajdonvédelemmel azonos elbánást élvező szerzett jogok koncepciója, a társadalombiztosítás biztosítási vetülete.

A biztosítási vetülethez kapcsolódó szolgáltatások magasabb szintű alkotmányjogi védelme abban áll, hogy ezeknek a szolgáltatásoknak a megszüntetése vagy csökkentése az alkotmányos tulajdonvédelemnek van alárendelve. Ennek értelmében egy a biztosítási vetülethez tartozó szolgáltatás akkor szüntethető meg vagy csökkenthető, ha ezt törvényben írják elő, közérdekből történik, elkerülhetetlenül szükséges és arányos. Ilyen közérdekként azonosítható az, ha a szolgáltatások csökkentésének és megszüntetésének oka a társadalombiztosítási rendszer működőképességének fenntartása. Egy biztosítási elven alapuló szolgáltatás helyettesítés nélküli megszüntetése alkotmányjogilag szinte elképzelhetetlen, ezért legfeljebb a csökkentés jöhet szóba, amelynek azonban arányosnak és elkerülhetetlennek kell lennie.

A szociális intézmények és a jogbiztonság

Magyarországon alkotmányjogi szempontból is, a társadalombiztosításnak egy ún. vegyes rendszere működik. Ebben a biztosítási elemekkel együtt, különböző arányban, a szolidaritás elve alapján szociális segélyezési, altruista, politikai, és egyéb tényezők is fellelhetők. Ez azt jelenti, hogy a társadalombiztosítás forrásait nem kizárólag azok vehetik igénybe, akiktől az állam az erre szolgáló eszközöket járulékfizetés útján elvonta, hanem azok is, akik erre szociális helyzetüknél fogva rászorulnak. Ez a társadalombiztosítás szociális vetülete.

Emellett létezik az alkotmányjogilag tisztán szolidaritási alapon működő szociális intézményrendszer, ahol az állam az adóbevételek, és egyéb nem járulékjellegű állami bevétek terhére a szociális egyenlőtlenségék kiegyenlítése érdekében ellátásokat juttat azoknak, akiknek az eszközei még arra sem elegendők, hogy az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonságot a maguk erejéből elérjék.

Ezekben az esetekben tehát, ahol a biztosítási elem nem játszik szerepet, vagy ez a szerepe végérvényesen megszűnt, nem a tulajdon alapjogi védelme, hanem a jogállamiság legfontosabb összetevője, a jogbiztonság követelményei alapján kell eldönteni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát. A jogállamiság fontos alkotóelemét képezi e tekintetben az a követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására megfelelő felkészülési időt kell biztosítani az érintettek számára. Fokozottan esik ez latba a társadalom jelentős részét érintő szociális ellátási rendszer átalakítását célzó jogszabályi rendelkezések bevezetésénél. Ekkor az Alkotmány 2. §-a szerinti jogállamiságból fakadó követelmény az, hogy az állam magatartása legyen kiszámítható, azaz a természetes és a jogi személyek, gazdasági, családi és egzisztenciális döntéseiknél megalapozottan tudjanak tervezni, és következtetni az államnak - jogszabályokban testet öltő - akaratára.

A szociális intézmények és egyéb alapjogok

A szociális intézmények keretében jutatott ellátásoknak azonban nem csak a jogbiztonsággal, hanem egyes alapjogokkal is lehetnek összefüggései. Ez esetben az alapjog érvényesülése fokozottabb alkotmányos védelmet biztosít az érintetteknek szociális juttatás csökkentésével vagy megszüntetésével szemben. Ilyen eset az, amikor valamely szociális juttatás célcsoportjai a gyermekek vagy az anyák. Tekintettel arra, hogy a gyermekeket és az anyákat az Alkotmány fokozottan védi, így az anyák által és a gyermekekre tekintettel már megszerzett jogokba való beavatkozás alkotmányosságának megítélésénél a beavatkozás gazdasági indokai mellett az anya önrendelkezési jogára és a gyermek élethez való jogának érvényesülésére is tekintettel kell lenni. Az Alkotmánybíróság szerint az államnak a szociális ellátás egésze vagy annak nagy része átalakítására irányuló döntései bevezetése előtt, az ország pénzügyi, gazdasági helyzetére vonatkozó szempontok mellett figyelembe kell vennie az Alkotmányból kifejezetten rá háruló, az anya, a család és a gyermekek védelmére vonatkozó kötelességeit is.

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jogot akként is értelmezte, hogy az a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza. Ez a minimum elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog érvényesüléséhez. Ebből következik az, hogy az állam az egyes szociális juttatások megállapításában ugyan nagy szabadságot élvez, de intézkedései nem vezethetnek oda, hogy az állami juttatások összessége a megélhetési minimumot a rászorulók részére ne biztosítsa.

Mi lesz a következő részben: a Bajnai-csomag szociális elemei

A következő bejegyzésben a Bajnai-csomag szociális intézményeket és a társadalombiztosítási rendszert érintő intézkedéseit veszem egyenként górcső alá. Szó lesz majd a táppénzről és a gyedről, amelyek a társadalombiztosítás keretébe tartozó juttatások, valamint a gyesről, a családi pótlékról, az ún. szocpolról, a gázár- és távhőár támogatásokról, amelyek - jogi szempontból legalábbis - a szociális intézményrendszer részei.

A bejegyzés készítésénél figyelembe vett főbb alkotmánybírósági határozatok

43/1995. (VI. 30.) számú alkotmánybírósági határozat a Bokros-csomag szociális rendelkezéseiről

56/1995 (IX. 15.) számú alkotmánybírósági határozat a Bokros-csomag táppénzt érintő rendelkezéseiről

32/1998 (VI. 25.) számú alkotmánybírósági határozat a szociális biztonsághoz való jog és az emberi méltósághoz való jog kapcsolatáról

26/1993 (IV. 29.) számú alkotmánybírósági határozat az ellátások emelésének szükségességéről